非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分。規(guī)范非稅收入管理，對(duì)提高政府宏觀調(diào)控能力、理順國(guó)民收入分配關(guān)系、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境、從源頭上防治腐敗具有重要意義。尤其我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)以來(lái)，在稅收收入增長(zhǎng)乏力的情況下，非稅收入對(duì)財(cái)政增收發(fā)揮了較大的拉動(dòng)作用，為保障重點(diǎn)項(xiàng)目和民生支出，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。但非稅收入管理中依然存在諸多矛盾和問(wèn)題，這與我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求不相適應(yīng)，亟需通過(guò)改革予以解決。為此，筆者結(jié)合云南省非稅收入管理工作的實(shí)踐，探索提出深化非稅收入管理改革的措施。
一、云南省非稅收入管理工作回顧
云南省非稅收入管理工作起步較早，2007年便在全國(guó)率先成立了副廳級(jí)的非稅收入管理行政機(jī)構(gòu)。截至2015年底，全省16個(gè)州（市）和129個(gè)縣（市、區(qū)）中，16個(gè)州（市）本級(jí)和104個(gè)縣（市、區(qū)）均成立了非稅收入管理機(jī)構(gòu)，這為加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理提供了重要的組織保障和人力支撐。近些年來(lái)，全省各級(jí)財(cái)政非稅部門(mén)在非稅收入管理方面大膽創(chuàng)新，取得了明顯成效。
（一）非稅收入法規(guī)制度逐步建立。缺乏較高級(jí)次的法規(guī)制度支撐，一直是制約非稅收入管理的瓶頸。為此，云南省開(kāi)展了積極探索，并在充分借鑒湖南、廣西、內(nèi)蒙古等省（區(qū)）先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2011年7月1日正式頒布實(shí)施了地方性法規(guī)《云南省非稅收入管理?xiàng)l例》，先后制定了政府規(guī)章《云南省財(cái)政票據(jù)管理辦法》和《云南省非稅收入稽查辦法》、《云南省省級(jí)舉報(bào)非稅收入違法違規(guī)行為獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》等一系列制度辦法，非稅收入管理法規(guī)制度體系逐步建立。
（二）非稅收入項(xiàng)目管理日趨規(guī)范。一是按照國(guó)家有關(guān)要求，對(duì)涉企行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目進(jìn)行了多次清理，取消了鐵路護(hù)路聯(lián)防費(fèi)、礦產(chǎn)資源有償使用費(fèi)等有悖市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的重復(fù)性收費(fèi)，切實(shí)減輕企業(yè)和社會(huì)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。二是進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)和申報(bào)，在加強(qiáng)項(xiàng)目政策研究的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新管理方式，積極支持大理洱海、麗江古城保（維）護(hù)費(fèi)“提標(biāo)擴(kuò)面”等工作，以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)云南青山綠水的保護(hù)。三是加強(qiáng)收費(fèi)政策執(zhí)行情況跟蹤，以政策解答、重點(diǎn)調(diào)研等方式，收集和協(xié)調(diào)解決新常態(tài)下的政策問(wèn)題，切實(shí)貫徹中央、省的政策規(guī)定。
（三）非稅收入預(yù)算管理逐步加強(qiáng)。一是按照財(cái)政部要求，將除教育收費(fèi)以外的非稅收入分別納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，各類專門(mén)預(yù)算有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系初步形成。二是提高非稅收入統(tǒng)籌調(diào)劑力度，按規(guī)定將有關(guān)政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等非稅收入轉(zhuǎn)列或調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，各部門(mén)單位支出項(xiàng)目?jī)?yōu)先用非稅收入資金進(jìn)行安排。三是將全口徑非稅收入納入部門(mén)預(yù)算編報(bào)范圍，并明確專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)非稅收入預(yù)算管理工作，加大非稅收入預(yù)算審核力度，切實(shí)提高非稅收入預(yù)算的科學(xué)性、完整性和準(zhǔn)確性。
（四）非稅收入直征工作積極有效。目前，由財(cái)政部門(mén)直接征收的非稅收入相對(duì)較少，主要有兩項(xiàng)基金（即大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金和國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金）、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)出租出借收入等。兩項(xiàng)基金自2009年和2010年開(kāi)征以來(lái)，截至2015年底累計(jì)征收64.3億元，為全省重大水利設(shè)施建設(shè)、庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件改善等提供了重要資金來(lái)源；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入征收范圍已由2012年的31戶省屬國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大到213戶，基本實(shí)現(xiàn)了征收全覆蓋，其中2015年收繳資金1.18億元；行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)出租出借收入逐步規(guī)范，成為非稅收入增收和征管中的一個(gè)亮點(diǎn)。
（五）非稅收入征管信息化建設(shè)加快推進(jìn)。一是積極推行財(cái)政票據(jù)電子化管理改革，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政票據(jù)從印制、領(lǐng)購(gòu)、使用到核銷(xiāo)的全過(guò)程信息化管理。截至2015年底，全省已有17305個(gè)執(zhí)收單位共計(jì)20872個(gè)開(kāi)票點(diǎn)推行運(yùn)用了財(cái)政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)。二是按照統(tǒng)一收繳票證、統(tǒng)一資金結(jié)算渠道、統(tǒng)一資金實(shí)時(shí)到賬、統(tǒng)一交易數(shù)據(jù)的“四統(tǒng)一”原則，搭建了集財(cái)政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)、銀行金融服務(wù)信息系統(tǒng)、支付結(jié)算綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)為一體的非稅收入收繳電子化體系，保障了非稅收入資金安全、及時(shí)、足額解繳。三是加快推行網(wǎng)上銀行、POS機(jī)刷卡、自助終端、第三方支付、異地繳款等現(xiàn)代便民繳款方式，更好地滿足繳款人和執(zhí)收單位的需要。四是著力推廣云南省非稅收入征收管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)非稅收入動(dòng)態(tài)管理，變事后監(jiān)督為全程監(jiān)督，提高非稅收入征管效率。
（六）非稅收入統(tǒng)計(jì)分析工作有序開(kāi)展。多年來(lái)，由于非稅收入項(xiàng)目多、征管分散、情況復(fù)雜，非稅收入到底有多少規(guī)模、結(jié)構(gòu)如何等問(wèn)題一直處于說(shuō)不清、道不明的狀況。近年來(lái)，隨著各級(jí)各部門(mén)對(duì)非稅收入管理的重視，非稅收入統(tǒng)計(jì)分析制度得以逐步建立。云南省通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)內(nèi)外溝通聯(lián)系、信息共享及分析力度，定期編制非稅收入統(tǒng)計(jì)分析報(bào)表和撰寫(xiě)分析報(bào)告，及時(shí)掌握非稅收入的總量、構(gòu)成及增減變動(dòng)等情況，并針對(duì)征管中的難題研究提出對(duì)策措施，在增強(qiáng)了非稅收入管理工作主動(dòng)性、前瞻性的同時(shí)，也為領(lǐng)導(dǎo)決策和制定有針對(duì)性的非稅收入征管措施提供了參考。
（七）非稅收入監(jiān)督稽查工作扎實(shí)推進(jìn)。非稅收入稽查作為加強(qiáng)非稅收入管理的重要手段，開(kāi)展以來(lái)收到了較好的成效。2015年，省非稅局重點(diǎn)對(duì)省新聞出版局、云南廣播電視臺(tái)、省廣電局、云南農(nóng)業(yè)大學(xué)、省林業(yè)廳、省公安廳出入境管理局等116個(gè)部門(mén)（單位）進(jìn)行了重點(diǎn)稽查，查出應(yīng)繳未繳非稅收入2.5億元，督促入庫(kù)非稅收入5.61億元。通過(guò)稽查，既增強(qiáng)了執(zhí)收單位上繳收入的自覺(jué)性，又有效遏制了非稅收入執(zhí)收過(guò)程中存在的應(yīng)收未收、延遲繳庫(kù)、擅自減免、坐收坐支等行為。
二、當(dāng)前非稅收入管理工作面臨的形勢(shì)
雖然近年來(lái)非稅收入管理工作取得了上述諸多成績(jī)，但當(dāng)前非稅收入管理工作面臨的形勢(shì)仍不容樂(lè)觀，對(duì)此應(yīng)保持清醒的頭腦，冷靜思考并客觀分析面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。
（一）不利因素。一是非稅收入增收持續(xù)動(dòng)力不足。雖然2015年全省非稅收入保持了較高速度增長(zhǎng)，但若剔除部分政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算和一次性政策增收等因素，一般公共預(yù)算非稅收入增幅僅為2.7%。在經(jīng)濟(jì)增速放緩的態(tài)勢(shì)短期難以根本好轉(zhuǎn)，尤其是中央和我省各種清費(fèi)和稅費(fèi)優(yōu)惠政策不斷出臺(tái)，部分收費(fèi)項(xiàng)目逐步被取消、停征或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目逐年減少的情況下，非稅收入高速增長(zhǎng)難以持續(xù)。二是非稅收入收繳管理仍不規(guī)范。集中統(tǒng)一、功能完備、信息流暢、動(dòng)態(tài)監(jiān)控的非稅收入收繳信息系統(tǒng)尚未建立；非稅收入資金清算、劃轉(zhuǎn)、繳庫(kù)不及時(shí)，待結(jié)算非稅收入收繳不規(guī)范，財(cái)政票據(jù)使用不合規(guī)等行為仍有發(fā)生。三是非稅收入預(yù)算管理有待加強(qiáng)。部分非稅收入界定不清，尚未納入預(yù)算管理，影響了財(cái)政預(yù)算的完整性；非稅收入預(yù)算編制粗放，尚未達(dá)到“準(zhǔn)確測(cè)算、科學(xué)編制”的要求；非稅收入執(zhí)收不到位，預(yù)算完成情況較難預(yù)測(cè)。四是非稅收入統(tǒng)計(jì)分析質(zhì)量有待提高。受原始數(shù)據(jù)和資料采集難、非稅征管系統(tǒng)未全部上線、執(zhí)收單位配合不力等因素影響，非稅收入統(tǒng)計(jì)分析工作一直難有較大突破，時(shí)效性和深度不夠，決策參考價(jià)值未能完全發(fā)揮。五是稽查工作仍需加強(qiáng)。被稽查單位對(duì)非稅收入稽查認(rèn)識(shí)不足，工作配合主動(dòng)性和積極性不夠；稽查的深度和廣度仍需進(jìn)一步拓展；稽查力量薄弱、稽查技術(shù)手段滯后的問(wèn)題較明顯。六是非稅收入違規(guī)處罰實(shí)施難。因缺乏較為有效的處罰措施和責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)執(zhí)收單位在非稅收入收繳過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，處理措施主要采取整改、追繳違規(guī)違紀(jì)所得或罰款等，力度不夠，一定程度上影響了非稅收入的監(jiān)管效果。
（二）有利條件。從中央到地方各級(jí)黨委政府都高度重視非稅收入管理工作，無(wú)疑是當(dāng)前非稅工作面臨的最有利條件。中央層面，2014年9月2日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究新一輪財(cái)稅體制改革中完善預(yù)算管理的相關(guān)意見(jiàn)時(shí)，把“規(guī)范稅收征管和非稅收入管理”作為單獨(dú)一條提出要求。2014年12月29日，財(cái)政部樓繼偉部長(zhǎng)在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上專門(mén)對(duì)非稅收入制度建設(shè)提出要求?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）中將“加強(qiáng)非稅收入管理”與“加強(qiáng)稅收征管”放到同等重要的高度，分別提出了要求。為了加強(qiáng)非稅收入管理，規(guī)范政府收支行為，近期，財(cái)政部專門(mén)制定印發(fā)了《政府非稅收入管理辦法》。從云南省來(lái)看，2014年，《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于深化財(cái)稅體制改革加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的意見(jiàn)》（云發(fā)〔2014〕28號(hào)）中把深化非稅收入管理改革作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入了改革任務(wù)范圍，并提出了具體要求。2015年12月，經(jīng)省政府同意，省政府辦公廳印發(fā)了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于深化省本級(jí)非稅收入管理改革的通知》（云政辦發(fā)〔2015〕106號(hào)），從七個(gè)方面對(duì)非稅收入管理改革提出了22項(xiàng)具體措施，強(qiáng)力推進(jìn)省本級(jí)非稅收入管理改革工作。
三、深化非稅收入管理改革的對(duì)策建議
為從體制、機(jī)制上解決非稅收入管理中存在的問(wèn)題，推動(dòng)非稅收入規(guī)范管理，構(gòu)建“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范透明、科學(xué)合理”的非稅收入管理新體制，迫切需要深化非稅收入管理改革。重點(diǎn)可采取以下措施：
（一）健全非稅收入征管制度。在系統(tǒng)梳理總結(jié)、加大調(diào)查研究、廣泛征求意見(jiàn)和充分論證評(píng)估的基礎(chǔ)上，擬定出臺(tái)《云南省省直單位非稅收入征收管理工作考核獎(jiǎng)懲辦法》、《云南省省級(jí)舉報(bào)非稅收入違法違規(guī)行為獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》、《云南省省本級(jí)非稅收入預(yù)算編制工作規(guī)程》、《云南省省本級(jí)非稅收入征收成本核定辦法》、《財(cái)政票據(jù)領(lǐng)購(gòu)臺(tái)賬管理規(guī)定》等制度，充分調(diào)動(dòng)執(zhí)收單位規(guī)范征收的積極性，有效防止執(zhí)收單位不作為、亂作為等行為，提高非稅收入預(yù)算管理和財(cái)力貢獻(xiàn)水平，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政票據(jù)管理，提升非稅收入管理工作效率。
（二）加強(qiáng)非稅收入項(xiàng)目管理。一是按照中央“降稅減費(fèi)”有關(guān)精神和要求，做好收費(fèi)項(xiàng)目清理工作，堅(jiān)決取消不合法、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。二是加強(qiáng)非稅收入項(xiàng)目管理，做實(shí)收費(fèi)目錄清單，編制并實(shí)時(shí)公布非稅收入項(xiàng)目目錄。三是加強(qiáng)非稅收入政策執(zhí)行情況跟蹤問(wèn)效，以開(kāi)展政策調(diào)研等方式，收集和發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的問(wèn)題，并通過(guò)完善相關(guān)制度規(guī)定，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益。四是加強(qiáng)政策研究，挖掘非稅收入潛力，充分發(fā)揮非稅收入在政府宏觀調(diào)控中的政策工具作用。
（三）完善非稅收入預(yù)算編審。一是科學(xué)界定非稅收入范圍，督促部門(mén)將全部非稅收入編入部門(mén)預(yù)算，全面反映本部門(mén)收入狀況。二是客觀核定執(zhí)收單位非稅收入征收成本，加大非稅收入統(tǒng)籌調(diào)劑力度，增加政府可用財(cái)力。三是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善非稅收入預(yù)算編審流程，建立非稅收入預(yù)算編審部門(mén)會(huì)商機(jī)制，積極推進(jìn)會(huì)商工作制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，切實(shí)將審核關(guān)口前移，力爭(zhēng)把非稅收入預(yù)算編準(zhǔn)、編實(shí)、編細(xì)、編全，充分發(fā)揮預(yù)算審核在非稅收入征繳中的控制作用。
（四）規(guī)范非稅收入收繳行為。一是進(jìn)一步明確各執(zhí)收單位非稅收入項(xiàng)目和收繳方式，逐步取消執(zhí)收單位非稅收入過(guò)渡性賬戶。二是按照非稅收入電子化收繳的要求，繼續(xù)推行和完善非稅收入收繳多種電子渠道繳款方式，在提高非稅收入收繳效率的同時(shí)，方便繳款人繳款。三是加強(qiáng)待結(jié)算非稅收入管理研究，規(guī)范政府間非稅收入解繳和非稅收入減免緩事項(xiàng)審批流程，有效防止非稅收入滯留、截留和流失。
（五）提高非稅收入分析質(zhì)量。建立健全內(nèi)外合作機(jī)制，完善非稅收入收繳分析報(bào)表體系，創(chuàng)新分析方法和技術(shù)手段，拓展分析深度和廣度，及時(shí)反映全口徑非稅收入收繳進(jìn)度和非稅征管動(dòng)態(tài)情況，提高分析報(bào)告質(zhì)量和收入預(yù)測(cè)水平。同時(shí)，針對(duì)增減變化較大的非稅收入項(xiàng)目和非稅收入項(xiàng)目資金量較大的單位，采取專項(xiàng)調(diào)研和組織召開(kāi)專題分析會(huì)的方法，有針對(duì)性地撰寫(xiě)專題調(diào)研和分析報(bào)告，切實(shí)為加強(qiáng)非稅收入征管和領(lǐng)導(dǎo)決策提供及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的參考依據(jù)。
（六）建立征管激勵(lì)約束機(jī)制。按照《云南省非稅收入管理?xiàng)l例》和深化省本級(jí)非稅收入管理改革的要求，建立非稅收入征管考核獎(jiǎng)懲制度，對(duì)在非稅收入征管工作中做出突出貢獻(xiàn)的執(zhí)收單位及個(gè)人，報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)后給予通報(bào)表?yè)P(yáng)；對(duì)考核評(píng)定為不合格的執(zhí)收單位，由省政府對(duì)單位有關(guān)責(zé)任人予以通報(bào)批評(píng)；對(duì)考核中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，依法予以處理。同時(shí)，將非稅收入征管考評(píng)結(jié)果納入部門(mén)綜合考核內(nèi)容，從機(jī)制上有效防治非稅收入征管工作中的不作為和亂作為行為。
（七）加快信息系統(tǒng)推廣運(yùn)用。推進(jìn)財(cái)政票據(jù)電子化信息系統(tǒng)與非稅收入征收管理信息系統(tǒng)優(yōu)化整合，將全口徑非稅收入納入非稅收入征收管理信息系統(tǒng)管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)、執(zhí)收單位、代理銀行間信息共享，管理各環(huán)節(jié)無(wú)縫連接，收繳信息實(shí)時(shí)監(jiān)控和分成自動(dòng)化解、賬務(wù)自動(dòng)處理的目標(biāo)，充分發(fā)揮信息化在非稅收入征管中的重要抓手作用。同時(shí)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和工作指導(dǎo)，加快非稅收入征收管理信息系統(tǒng)推廣運(yùn)用。
（八）加大非稅收入監(jiān)督稽查。進(jìn)一步規(guī)范稽查工作規(guī)程，制定出臺(tái)《非稅收入稽查計(jì)劃管理制度》、《非稅收入稽查審理復(fù)核暫行辦法》和《非稅收入稽查績(jī)效考核暫行辦法》等，做到非稅收入稽查有規(guī)可依、有章可循。同時(shí)，強(qiáng)化稽查手段，擴(kuò)大稽查范圍，全面提升稽查的廣度、深度和效率，力爭(zhēng)每年省本級(jí)稽查比例達(dá)到非稅收入年度預(yù)算總額的10%左右，有針對(duì)性地對(duì)資金規(guī)模大、社會(huì)關(guān)注程度高的10項(xiàng)非稅收入項(xiàng)目開(kāi)展稽查，并對(duì)稽查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題依法依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理，切實(shí)發(fā)揮稽查促收、促管的作用。
